□李佳

　　《中华人民共和国行政处罚法》于2021年1月22日修订通过，自2021年7月15日起施行。这次修订最大的改变之一，就是在第33条中将“首违不罚”以法律的形式予以规范，表明其理论和实践进入了一个新的发展阶段。这与以前比较常见的地方性法规、其他规范性文件相比，具有更强的法律基础。

　　“首违不罚”制度在运行过程中，存在一些困境。比如，公众参与度较低。公众参与是保障行政执法公正的重要机制。行政执法机关要通过对话、座谈、听证等多种形式，听取人民群众对于“首违不罚”执行情况的意见，以民意反馈提升“亲民性”。如果把制定清单看作是一种自我规制的管理行为，只是根据自身的执法经验来判断，那么“首违不罚”制度将缺乏外部约束力。另外，一些地方性的规范性文件，对“首违不罚”的适用有限缩；“首违不罚”制度的实践，缺乏审查监督与救济措施。针对这些困境，要有针对性的改善策略。

　　激发公众参与兴趣

　　完善的公众参与机制，是保障制度公平的重要一环。“首违不罚”制度的推行，应重视公众的主动参与，并对其执行情况进行动态监测。制定机关从行政的视角出发，引入各种利益主体，有利于提高执行效果，为“首违不罚”的制约和裁量平衡奠定基础。行政机关尽快开展法律宣传工作，有针对性地打开公众参与渠道，做好普法宣传，以避免在实施之后，社会公众对征求意见稿一无所知，或者根本不知道“首违不罚”制度存在的局面。参加法治工作队伍的人员是指具有较好的法治素质和一定的法律常识，积极参与法治实践，能够起到带动作用的高素质法治人员。由专门的法律专家组建小组，形成专门的法治工作群体，通过法制工作队伍来促进制度合规的制订与普及，营造出一种良好的执行环境，进一步强化“柔性执法”的执行成效。要遵循惩罚和教育并重的原则，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，加大普法宣传力度，增强公众的法治意识，采取督促整改、批评教育等手段，使行政相对人能够依据法律法规、诚实守信地开展工作。利用微信、0Q群等新媒体平台，将《“首违不罚”事项清单》公布，进一步优化营商环境。莆田市还成立了一支骑警队伍，以教育和劝说为主要目的，增强群众的交通法规意识，减少其对交通管理与执法工作的抵触情绪。

　　统一立法权限及强化后续措施

　　首先，在全国范围内，对各地“首违不罚”的立法权限进行整合，并对其事项和自由裁量基准予以界定。在这一进程中，“首违不罚”事项清单仍然需要有一定的开放性。从短期来看，国家应对试点地区现有的实际经验进行分析，找出存在的问题，并对“首违不罚”事项进行逐步扩大，并对已有试点的相关制度进行整合和规范；从长远来看，各地、各领域的执法实践都有必要对“首违不罚”制度进行规制，并根据区域和领域实践的特点，进一步完善行政处罚法和地方性“首违不罚”标准之间的立法衔接。其次，对于现行“首违不罚”的地方实践，应当作出统一的规定。要及时公布事项清单，第一时间下发“首违不罚”事项清单公告，要求一线执法干部严格遵守，明确清单适用范围，保证处罚的合法合规。公安部门积极建立“首违不罚”机制，出台轻微违法行为“首违不罚”目录清单。比如，交警部门对一些轻微违法行为先进行登记，然后再将其纳入系统，对符合“首违不罚”要求的，通过短信方式进行警示教育。

　　完善审查监督与救济渠道

　　在“首违不罚”制度的运作中，必须要强化对其的审查和监督，以最大限度地避免损害结果。首先，要由专家制定制度运行的流程和规则，对其运作过程和结果进行记录和评价，并对发生的问题进行及时反馈和解决，强化同级和上级的审查监管；其次，对有关的行政复议、行政诉讼等程序，也要进行深入探讨，以便更好地平衡行政相对人和行政主体之间的利益，实现争议的快速解决；最后，要持续提高行政处罚法的适用水平，提高说理、论证的说服力和合理性，恰当地利用自由裁量权，对法律条文进行灵活诠释和适用，确定责任，作出合理判决，既保护相对人的合法权益，又能促进行政机关科学合理的决策。要学习《“首违不罚”事项清单》《行政处罚裁量权基准及适用规则》，做好两个文件的衔接应用工作，对“首违不罚”以外的事项，严格依据自由裁量权作出处罚规定，做到宽严相济。

　　行政处罚法的修订和“首违不罚”制度的法律化，可以说是给行政法领域注入了一股新鲜的血液。“首违不罚”制度在运作的过程中难免会遇到一些问题，要根据实际情况具体分析，总结经验，持续地修正、完善制度，从而体现出制度的真正价值，体现法律的刚柔并济和执法的人文关怀。